De la política de vivienda a la política urbana integración social. por Luis Eduardo Brescianni Lecannelier

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I. ¿Por qué el ataque a la segregación social y la desigualdad urbana son la prioridad?

Las evidencias de los efectos destructivos de este problema son múltiples. En el caso de la segregación social residencial, múltiples estudios muestran que es un mecanismo de reproducción de desigualdades socioeconómicas generales, dado que la exclusión territorial de los más vulnerables (Kaztman, 2001) crea un medio ambiente de concentración espacial de la pobreza que limita las oportunidades de movilidad social y acentúa la exclusión, la desconfianza y la violencia (Tironi, 2003). Esto se traduce en la construcción de paisajes urbanos cargados de injusticia, donde la falta de acceso equitativo a bienes públicos, tales como la seguridad, el equipamientos, los espacios públicos o el transporte colectivo tiene altos impactos y costos para la sociedad en su conjunto y debilita directamente el acceso de las personas a las oportunidades de progreso que producen las ciudades.

Esta condición urbana no se puede resolver sólo con el incremento de la inversión pública en infraestructuras en los lugares donde habitan los más pobres, pues sin políticas que garanticen la localización integrada de las viviendas, finalmente las distorsiones del mercado del suelo se encargan de excluir nuevamente a los más vulnerables de las zonas urbanas valorizadas por la acción pública. Esta es la razón de proponer una nueva política habitacional que integre las inversiones en los sectores más segregados con la gestión pública del suelo urbano, entendiendo que el suelo cumple una función social y no puede ser considerado como un bien privado exento de la planificación e intervención de Estado.

Esta necesidad de nuevas políticas habitacionales surge de los aprendizajes históricos de nuestra política de vivienda. Ya que existe un amplio consenso que la erradicación de campamentos hacia las periferias durante la dictadura militar o el efecto segregador de los subsidios habitacionales basados en bajos precios del suelo ha sido hasta ahora parte de las causas del problema. Estas políticas, sumadas a las enormes desigualdades de ingresos y recursos entre comunas, explican en gran medida, el actual paisaje de exclusión social de nuestras principales ciudades.

II. Luces y Sombras de Nuestras Políticas de Vivienda

Estos aprendizajes se basan en el reconocimiento de los avances y los defectos de la forma en que hemos abordado las demandas de accesos a las ciudades y las viviendas. Respecto a los avances, hay que reconocer que sin ellos, sería imposible tener la discusión actual, por lo que debemos destacar logros tales como:

a) Reducción del déficit cuantitativo de viviendas. Hace 25 años existían cerca de 800 mil familias sin vivienda y este déficit se incrementaba año a año debido a la insuficiencia de las políticas nacionales, lo que se traducía en una enorme presión social. Luego de dos décadas de esfuerzos públicos, no sólo se logró detener el aumento del déficit, sino que se logró reducir en casi un 50 por ciento, llegando a estimaciones que lo sitúan cercano a 450 mil viviendas. Estas cifras se tradujeron en un sistemático mejoramiento de los estándares habitacionales de urbanización y edificación, con una reconocida focalización en los sectores más vulnerables, lo que hizo de Chile un líder en la región respecto a la reducción del déficit habitacional cuantitativo y formalización del desarrollo urbano, sin lo cual la planificación urbana y muchas otras políticas serían imposibles de aplicar.

b) Los programas de mejoramiento de barrios y viviendas. No obstante los avances en la reducción del déficit cuantitativo de viviendas, la producción masiva de viviendas con estándares mínimos y el progresivo deterioro del stock construido, generaron una creciente demanda por atender con igual prioridad el déficit cualitativo. Esto llevó en la última década al surgimiento de programas públicos de mejoramiento de las viviendas, de recuperación de barrios vulnerables y condominios de viviendas sociales, sentando las bases y aprendizajes para implementación de procesos de regeneración urbana inexistentes anteriormente.

c) La alta cobertura de servicios básicos urbanos. Otro logro relevante ha sido el sostenido acceso a altos niveles de formalidad y urbanización, con estándares de acceso prácticamente universales de 100 por ciento a agua potable, electricidad o manejo de residuos domiciliarios, 97 por ciento a recolección de aguas servidas y cerca de un 90 por ciento a acceso a vialidad pavimentada.

Estos logros han facilitado cambiar las prioridades, pues han permitido superar con éxito los estándares mínimos de urbanización y vivienda, no obstante, estos avances han sido insuficientes para reducir la segregación social y la desigualdad urbana. Aunque Chile no cuenta aún con indicadores cuantitativos oficiales para medir estos problemas, diversos estudios muestran altos niveles de concentración espacial de población vulnerable en las grandes ciudades y los consiguientes niveles de insatisfacción urbana. Estos se han mantenido e incrementado a lo largo de los años en muchos casos[1], llegando cerca del 22 por ciento de los habitantes urbanos estén insatisfechos con el barrio donde viven, lo que puede superar el 60 por ciento de insatisfacción urbana, cuando se trata de residentes de comunas más vulnerables.

Los efectos sociales de estos fenómenos son conocidos y sus causas son múltiples. Entre las sombras de nuestras políticas urbanas y habitacionales podemos identificar a lo menos cinco causas principales de nuestra debilidad para detener las tendencias de exclusión urbana que experimentan nuestras ciudades:

a) Los Subsidios de Vivienda han Reforzado la Segregación Social Provocada por el Mercado del Suelo. Por su diseño, los subsidios a la demanda de viviendas han sido altamente dependientes del valor de suelo respecto a la localización de los nuevos barrios. De esta forma, los grupos más vulnerables, necesitados del apoyo del Estado, son expulsados a las zonas menos deseadas o de menor valor de las ciudades. Aunque los subsidios habitacionales se han incrementado significativamente en su monto en los últimos años, el efecto segregador no ha podido ser eliminado, pues el mercado del suelo rápidamente internaliza la mayor capacidad de pago por terreno de los sectores subsidiados (Brain y Sabatini, 2006 ; ProUrbana, 2010 ; y Razmilic, 2010 ).

b) La Desintegración entre Políticas de Desarrollo Urbano y Política Habitacionales. No obstante, los evidentes efectos nocivos de estimular la construcción de viviendas sin garantizar la construcción simultánea de infraestructuras urbanas, además de la normativa se ha encargado de reforzar la segregación social. Los ejemplos son múltiples y van desde normas anti densificación que dificultan la localización de viviendas sociales en zonas consolidadas o normas que facilitan la construcción barata en zonas periféricas o rurales, estimulando la localización segregada de conjunto de vivienda social.

c) El Sectorialismo en las Decisiones Urbanas. El Estado chileno se basa en un sistema altamente centralizado en materia de asignación de recursos y fuertemente sectorialista en materia de inversiones públicas, haciendo muy difícil construir espacios de ciudad más equitativos mediante la integración de acciones de planificación y gestión del suelo, inversión en infraestructuras de transportes o equipamientos.

d) La Limitada Participación de las Comunidades en sus Barrios. Aunque los ciudadanos tienden a expresar en forma clara sus demandas por mejores barrios, espacios públicos y equipamientos, los actuales mecanismos de subsidios y de construcción de infraestructuras públicas están diseñados para lograr mayor eficiencia en el gasto público y focalización social de los recursos, lo que no garantiza procesos más inclusivos de los habitantes en la planificación y el diseño de sus barrios y ciudades. Salvo por casos aislados de los programas de mejoramiento de barrios y planes reguladores, en el resto de las acciones del Estado la participación ciudadana es aún limitada.

e) La Desigualdad en los Recursos entre Comunas. La carencia de recursos municipales está basado en un sistema de impuestos territoriales que transforma las desigualdades de ingresos per cápita en desigualdades urbanas[2]. Los ingresos municipales propios dependen de los impuestos territoriales surgidos del valor de las propiedades y la actividad comercial o industrial, siendo directamente asociado al ingreso per cápita y capacidad de consumo de los residentes. Esta es la razón de las desigualdades en la calidad, dotación y cobertura de equipamientos, espacios públicos y servicios urbanos, lo que se agrava al considerar que el 78 por ciento de las viviendas está exento del pago de impuestos territoriales.

III. Hacia una Política Urbana de Integración Social

Por primera vez en años, la existencia de un amplio consenso, expresado en la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)[3], ha propuesto que la integración social sea uno de los principales objetivos nacionales, estableciendo que “el Estado debe velar porque nuestras ciudades sean lugares inclusivos, donde las personas estén y se sientan protegidas e incorporadas a los beneficios urbanos: acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento”.

No obstante, este consenso aún no se materializa en cambios estructurales a las políticas habitacionales y urbanas. Para avanzar en este mandato, en mayo del 2015 el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), entregó por encargo de la Presidenta de la República un conjunto de propuesta de reformas en tres ámbitos de acción complementarios:

1. Regeneración de la Ciudad Segregada.
2. Regulación para Integración Social.
3. Participación de Sociedad Civil para una Ciudad Justa.

Las medidas propuestas en estos tres ámbitos de acción, fueron definidas como medias estructurales, las que implican reformas legales e institucionales relevantes que van más allá de las actuales potestades del Estado y los programas públicos en desarrollo.

Regeneración de la Ciudad Segregada.

La principal prioridad urbana debe responder a las actuales situaciones de segregación social y desigualdad urbana. Hoy en día cerca de 345 mil familias habitan en conjunto de condominios de vivienda social [4] de bajo estándar y más del 20 por ciento de la población urbana manifiesta altos grados de insatisfacción respecto a la desigual calidad de sus barrios. Para resolver esta deuda, sólo mediante mayor intervención del Estado con inversiones públicas y gestión del suelo se podrá revertir la ciudad segregada y desigual que hemos construido. Para lograrlo y superar las debilidades de la actual acción del Estado el documento entregado recomienda diversas acciones, entra las que destacan:

1. Servicios Regionales de Desarrollo Urbano (SRDU). Con mayores capacidades de gestión urbana y facultades de asociación con entidades públicas y privadas valoran la visión integral que tenía la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU), las que han propuesto crear nuevos servicios regionales o agencias de desarrollo urbano. Estos nuevos Servicios debieran ser descentralizados y depender de las futuras autoridades regionales electas y estar dotados de mayores facultades de asociación, gestión de suelo y desarrollo de proyectos urbanos con fines de regeneración urbana.

2. Planes y Proyectos Urbanos de Regeneración Urbana. Se propone entregar recursos y nuevos instrumentos públicos a los Municipios y Gobiernos Metropolitanos para planificar en forma participativa, focalizada e integrada infraestructuras públicas en sectores denominados como “Zonas de Regeneración o Remodelación Urbana”. Estos planes y proyectos urbanos permitirán la combinación de incentivos económicos, normas de diseño urbano, mecanismos de distribución de derechos entre propietarios e inversión en obras públicas de alto impacto social, como parques urbanos, obras de transporte público o equipamientos sociales, contemplando para ello, presupuestos integrados y no proyecto a proyecto, como ocurre hoy.

3. Sistema Gestión de Suelos Públicos Urbanos o “Banco de Suelo Público”. Destinado a usar las propiedades públicas para fines de desarrollo social. Este “banco de suelo” estaría formado por propiedades con potencial urbano, pertenecientes a todas las entidades y empresas del Estado, incluida las fuerzas armadas, y sería destinado en forma exclusiva a proyectos urbanos con objetivos de integración social y regeneración urbana. Este sistema supone una reforma a la adquisición, administración y enajenación de inmuebles del Estado, para lograr una gestión pública transparente de los terrenos fiscales y una administración descentralizada regional.

4. Subsidios para Proyectos de Integración Social. Se propone avanzar hacia una plena reforma del sistema de subsidios habitacionales, que garantice realmente el diseño de proyectos de viviendas con criterios de calidad arquitectónica y desarrollo socialmente integrado. Esto implica exigir nuevos estándares de diversidad de viviendas y diseño urbano, exigibles en todos los programas de subsidios destinados a atender a sectores vulnerables. Asimismo, para facilitar la movilidad de las familias y el acceso a zonas urbanas consolidadas e integradas, se debe incrementar la oferta de proyectos de viviendas en arriendo para las familias más vulnerables, subsidiando el arriendo en proyectos urbanos, que cumplan con los estándares de integración social.

Regular la Integración Social Urbana.

La integración social debe ser entendida como un estándar de sustentabilidad urbana. Esto implica entender, que debe asegurar las actuales tendencias de segregación y desigualdad para que no se sigan reproduciendo. A diferencia de la mayoría de los países desarrollados, Chile no cuenta con mecanismos regulatorios, tributario u urbanístico destinados a impedir estas tendencias y corregir las fallas de los mercados de suelo urbano, por lo que hemos propuesto avanzar en las siguientes medidas:

1. Mejores estándares urbanos nacionales exigibles al diseño de los proyectos públicos y privados. Para propender a mayores niveles de equidad urbana se deben elevar los actuales estándares urbanos exigidos sobre dotación, diseño y ejecución equipamiento social, dotación y ejecución de proyectos de espacios públicos, transporte, urbanización e infraestructura aplicables y exigibles a la formulación y aprobación de planes y proyectos públicos y privados.

2. Normas sobre Inclusión Social en Proyectos y Planes Comunales. Para fomentar que las comunas y ciudades asuman la gestión de la integración social en sus territorios se propone crear obligaciones legales de integración social asociadas a la aprobación de proyectos residenciales, planes reguladores y proyectos públicos, por ende, se ha propuesto crear mecanismos que aseguren la disponibilidad de suelo para barrios socialmente integrados y diversos, estableciendo “Zonas de Interés Social” que exijan porcentajes de diversidad de viviendas aplicables a proyectos de barrios.

3. Equidad en el Financiamiento Comunal. Se propone actualizar periódicamente el avalúo de las propiedades y eliminar las excepciones tributarias que generan desigualdad territorial entre comunas, reduciendo el gran número de propiedades que hoy están exentas de pagar impuestos territoriales (78 por ciento)[5] , limitando los beneficios tributarios que reciben hoy viviendas de hasta 140 m2 (DFL2), de manera que el Estado pueda recuperar parte de las plusvalías creadas por la acción pública normativa y de inversión, orientando estos fondos al mejoramiento urbano de las comunas y barrios.

4. Nuevo Concepto de “Viviendas de Interés Público”. Que amplié todos los sectores vulnerables las nuevas garantías de estándares urbanos y la política de integración social. Según la legislación vigente[6], la vivienda social se limita a unidades que no deben supera las 400 UF de tasación fiscal. La actual definición no sólo está obsoleta y estigmatiza a muchos residentes, sino que reducen al rango de los sectores vulnerables que requieren el apoyo público y limitan la capacidad del Estado para desarrollar proyectos de vivienda mixtos que fomenten la diversidad de viviendas de distinto valor.

5. Mecanismos Tributarios para el Control de la Especulación del Suelo. Este tema no sólo afecta la transparencia de planificación urbana y sus efectos en la valorización del suelo, sino que afecta la oferta de terrenos a precios adecuados en las ciudades, razón por la cual, se requiere corregir las fallas de los mercados de suelo aplicando incrementos de impuestos a los terrenos urbanos eriazos y ampliando la tributación sobre la venta de bienes raíces, tal como se ha avanzado en la reciente Reforma Tributaria. Bien aplicados, este tipo de impuestos desincentivarían las tendencias injustificadas de retención o “engorda” de terrenos sin desarrollo.

Participación de Sociedad Civil para una Ciudad Justa.

La creciente fractura social generada por la segregación social, requiere de mecanismos que permitan fortalecer los niveles de capital social e impulsar comunidades comprometidas con los procesos de regeneración urbana. En esta línea, se han propuestos tres grandes metas:

1. Proceso de participación ciudadana en todas las escalas y proyectos urbanos. En la actual institucionalidad urbana, las obligaciones del Estado [7] se limitan a la participación mediante procesos de acceso a información y consultas voluntarias. Para fomentar la cohesión social no sólo se debe garantizar la transparencia de los procesos de desarrollo de proyectos urbanos, también se requiere hacer exigibles legalmente las instancias de participación ciudadana en todos los ámbitos del desarrollo de proyectos y planes públicos, por ende, se propone la institucionalización de instancias de participación de la comunidad que sean representativas y permanentes, mediante consejos consultivos que participen en todas las instancias, ya sean de formulación, aprobación, implementación y seguimiento del plan o proyecto urbano.

2. Apoyo técnico a las organizaciones sociales en los barrios. Se propone que todo proceso de participación ciudadana garantice que las organizaciones sociales de los barrios puedan financiar asesorías técnicas especializadas o “Mediadores”, reforzando la capacidad de contraparte de la ciudadanía con entes públicos o privados para encontrar mejores soluciones. Esto requerirá reforzar la formación de profesionales y la creación de registros públicos a los cuales las comunidades puedan acceder con financiamiento del Estado.

3. Nuevo rol de las organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro. Se propone expandir y reconocer el creciente rol público de las Organizaciones No Gubernamentales en la gestación de proyectos sociales en barrios, apoyando mediante subsidios y fondos concursales que les permitan desarrollar proyectos de vivienda, equipamientos sociales, áreas verdes y espacios comunes en los sectores más vulnerables.

Todas estas propuestas fueron parte de las recomendaciones para un cambio de enfoque y una reforma de nuestras instituciones a cargo de hacer ciudad. Superados los déficits de urbanización y “techo” que dieron origen hace 50 años a la formalización de las políticas habitacionales en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, las nuevas demandas sociales se concentran en la equidad y acceso justo a calidad de vida que generan las ciudades.

Para avanzar en otra revolución modernizadora, como la de hace medio siglo se requerirá también cambios institucionales que transfieran poder de acción a las ciudades y sus comunidades, integrando las dispersas políticas de vivienda y barrio, equipamiento social, planificación e infraestructuras urbanas.

Esta necesidad de cambio de nuestras instituciones a cargo del desarrollo urbano, surge de la creciente convicción que la falta de acceso justo a las oportunidades de las ciudades no sólo genera exclusión social, sino que afecta al desarrollo y convivencia nacional en su conjunto. Es por eso, que la equidad e integración social urbana debiera ser una prioridad nacional, tan importante como lograr mayor equidad en la educación y la salud.

Notas:

[1] Encuesta de Percepción de Calidad de Vida Urbana-2011” del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
[2] Por ejemplo, de las 52 comunas que existen en la Región Metropolitana, las seis comunas más ricas tienen solo el 14% de la población, pero concentran el 47% del total de los recursos municipales, con un gasto público por habitante que es 2,5 veces superior al promedio metropolitano y 4,3 veces mayor al de las 10 comunas más pobres de la Región.
[3] Decreto Supremo N°78 del 4 de marzo de 2014
[4] “Catastro Nacional de Condominios Sociales”, MINVU, 2014
[5] Datos de serie no agrícola del catastro de bienes raíces del SII del primer semestre de 2014.
[6] D.L. N° 2.552/1979
[7] Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.