GESTIÓN DE LA VIVIENDA SOCIAL por Luz María Vergara

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1. Introducción

Las políticas habitacionales están en deuda y el Estado es consciente de esta necesidad. Los programas de subsidios enfocados en el mejoramiento de la vivienda, surgieron para compensar años de omisión y negligencia en la construcción de vivienda social en Chile. Así, con casos emblemáticos como los Bajos de Mena, los Condominios Sociales se han transformado en símbolos de los problemas de la vivienda social, construida especialmente en la década del 80 y del 90.

Las publicaciones de Ducci (1997) y Rodriguez y Sugranyes (2005) fueron claves en graficar la crisis de la vivienda existente y dar cuenta de la otra respecto a las políticas habitacionales. Deficiencias estructurales en el ámbito de diseño, construcción e implementación han sido extensamente descritas en el ámbito académico. Algunos de los problemas, posiblemente ya de conocimiento general, son la superposición de la lógica de mercado a los intereses sociales, la localización de la vivienda social en la periferia, la conformación de grandes extensiones homogéneas de vivienda social, la baja calidad de la construcción, los problemas de diseño de los conjuntos a nivel de vivienda y forma urbana, entre otros.

Si bien desde principios del 2000 se han introducido cambios enfocados en mejorar la calidad en la provisión de la vivienda social, todavía el desafío es significativo en regular el acceso al suelo (Castillo and Forray 2014), en considerar la realidad de las familias en el diseño de las políticas de vivienda (Tapia, Araos, and Salinas 2012) y en supervisar la calidad del trabajo de los proveedores de vivienda social, denominados Entidades Patrocinantes (ex EGIS). Es esencial seguir avanzando en mejorar la provisión de vivienda, pero al mismo tiempo es urgente hacernos cargo de un stock de vivienda ya construido, que enfrenta serios problemas de deterioro derivados de las deficiencias ya mencionadas. En este sentido, es necesario pensar en paralelo en los procesos posteriores a la adquisición de la vivienda, cuando el propietario se establece y comienza el proceso de ocupación.

En contextos de vulnerabilidad la vivienda es un activo productivo (Moser 1998), siendo además el patrimonio para las futuras generaciones. La tenencia de la vivienda entrega independencia a las familias y permite a los propietarios desarrollar estrategias para superar la situación de pobreza como subarrendar, desarrollar actividades comerciales o recibir a la familia extendida. Sin embargo, estos beneficios asociados a la propiedad están condicionados al estado físico de la vivienda, el entorno inmediato y el barrio. Como plantean Camargo y Hurtado “El acceso a la vivienda no puede concebirse entonces como algo que conduce automáticamente a la superación de la pobreza, pues acceder a una vivienda sin otras condiciones de apoyo o bajo un modelo de política inadecuado, puede ser una fuente tanto de pobreza (por gastos insostenibles) como de exclusión social (por guetización)” (Camargo and Hurtado 2011, 234). En este sentido, la falencia de las políticas habitacionales y la incapacidad de los propietarios para mantener adecuadamente sus viviendas, pueden conducir a fuertes procesos de deterioro y espirales negativos de empobrecimiento. En estos casos, la vivienda ve disminuida su capacidad como activo productivo, perdiendo los beneficios asociados de independencia, autoestima y seguridad económica.

En el caso de la vivienda en copropiedad, el desafío de ser propietario en contextos de vulnerabilidad es aún mayor. No se trata sólo de mantener y cuidar la vivienda, sino también las áreas de uso común que requieren organización colectiva y autogestión. Algunos de los problemas identificados en estos conjuntos son el rápido deterioro de los bienes comunes, la falta de organización a nivel de copropiedades, la existencia de tomas de terreno y ampliaciones informales en espacios públicos o bienes de uso común y la presencia de micro basurales en áreas sin uso.

Es necesario, entonces, incorporar la gestión de la vivienda como parte de los procesos habitacionales, entendiendo que el deterioro de la unidad y los bienes comunes tienen implicancias que superan los límites de la propiedad privada. Esta situación es evidente en el caso de las copropiedades, donde el diseño de los bienes de uso común es especialmente ambiguo en la definición público-privada.

El presente artículo aborda el desafío de la gestión habitacional en los condominios sociales. Partiendo con la revisión de las políticas públicas centradas en el stock de vivienda existente, donde el artículo se mueve reflexionando sobre tres desafíos y posibles campos de acción. Es por ello, que se pretende indagar en torno a las posibilidades de nuevos enfoques cuando hablamos de mantenimiento y administración de la vivienda, definiendo el rol del Estado, los propietarios y las organizaciones intermedias.

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Fig. 01 y 02. Problemas de deterioro en condominios sociales ubicados en la comuna de Quilicura y El Bosque, respectivamente. Fuente: Fotos de la autora.

 

2. Hechos

2.1 La experiencia del Estado en el mejoramiento de condominios sociales y barrios.

En 1998 el Estado dio el primer giro en las políticas habitacionales para enfocarse en la vivienda existente y no exclusivamente en la provisión. El Programa Participativo de Asistencia Financiera a Condominios Sociales, constituyó el primer mecanismo para apoyar a los propietarios de blocks de viviendas deterioradas en el mejoramiento de los bienes de uso común y la formalización de las copropiedades. Después de este primer paso, la creación del Programa de Protección del Patrimonio Familiar en 2006, significó la extensión de la cobertura hacia el mejoramiento de la vivienda unifamiliar y su entorno, así como la asistencia para ampliaciones. El programa representó una manera más rápida de responder a la demanda a través de la externalización del trabajo por parte de Prestadores de Asistencia Técnica (PSAT), desarrollando proyectos puntuales de bajo costo y tiempo acotado de implementación (MINVU 2014). Sin embargo, las principales debilidades residieron en el bajo impacto a nivel barrial y la escasa atención a los condominios sociales donde se concentraban los problemas más críticos.

Un importante hito en esta línea de políticas habitacionales fue la creación del programa de Mejoramiento de Barrios (también conocido como “Quiero mi Barrio”), cuya implementación significó un cambio de escala de intervención, reconociendo la importancia del barrio en su conjunto como unidad de trabajo e intentando incorporar a la comunidad de manera más activa en el proceso. La experiencia adquirida en este programa fue utilizada para la creación del Plan de Regularización y Apoyo al Condominio (conocido también como Plan Piloto de Condominios Sociales), que entre 2008 y 2012, desarrolló planes de intervención enfocados en el mejoramiento de los bienes comunes, la formalización de las copropiedades y el fortalecimiento de la comunidad (MINVU 2014). Ante la necesidad de aumentar la atención en condominios sociales el año 2009, se incorporó un nuevo capítulo dentro del Programa de Protección al Patrimonio Familiar enfocado exclusivamente en el mejoramiento de copropiedades. El terremoto del 2010, forzó la implementación de medidas adicionales de mejoramiento desarrolladas en el Plan de Reconstrucción de Condominios Sociales.

Finalmente entre los años 2011 y 2012, fueron implementados los programas de Mejoramiento de Condominios Sociales y de Recuperación de Condominios Sociales respectivamente. El programa de mejoramiento se concibió como una manera de fortalecer el capítulo II del PPPF y aumentar su impacto a través de llamados especiales que consideraran el mejoramiento de los bienes de uso común y herramientas para fortalecer las copropiedades. El programa fue implementado a través de la Secretaria Ejecutiva de Barrios (SEDB), utilizando el marco legal del PPPF y considerando el apoyo de profesionales de SEREMIS con experiencia en copropiedades para la selección de los postulantes y asesoramiento en el proceso. Por otro lado, el programa de recuperación se enfocó en aquellos casos de deterioro critico que requerían intervenciones mayores como des-densificar o incluso demoler, considerando la definición de Zonas Prioritarias de intervención y haciendo hincapié en la condición urbana de estos conjuntos habitacionales.

Los 17 años de experiencia se han reflejado en la revisión y ajuste de las políticas públicas enfocadas en viviendas y barrios vulnerables (ver fig.03). Los principales aprendizajes, residen en el reconocimiento de la escala barrial y territorial en el mejoramiento habitacional, la importancia del fortalecimiento de las copropiedades como parte de la intervención, y el acompañamiento a los postulantes (MINVU 2014). Sin embargo, se trata todavía de políticas enfocadas a nivelar la calidad de la vivienda que no cumple con los estándares esperados a nivel de unidades, edificios y barrios. El Estado vuelve a invertir en la misma vivienda que hace 20 ó 30 años subsidió. Entonces, cabe preguntar ¿Cuál es el siguiente paso para mantener esta inversión?

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Fig. 03. Síntesis programas de intervención en condominios sociales. Fuente: Elaboración de la autora en base a MINVU (2014)

 

2.2 Expectativas versus realidad

Los programas habitacionales intentan resolver a través de subsidios problemas profundos de deterioro del entorno construido y del tejido social. Como se ha mencionado anteriormente, son necesarios para comenzar a resolver el déficit cualitativo, pero su implementación no garantiza que se produzcan cambios sostenibles y profundos en el territorio.

En este panorama, uno de los principales actores son las Entidades Patrocinantes y los Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica en los cuales recae la responsabilidad de la implementación, a través del proyecto técnico y el plan de habilitación social. Pese al importante rol y el potencial que podrían tener, la labor de estas organizaciones queda limitada, ya sea por la falta de compromiso de las entidades o por las condiciones administrativas del subsidio, al mínimo esfuerzo y al cumplimiento de las metas administrativas por sobre los objetivos sociales. Si bien existen prácticas destacadas principalmente en municipalidades y fundaciones, éstas son minoría y responden a los objetivos sociales de estas organizaciones.

Otro punto importante, bajo la figura del subsidio para el mejoramiento de la vivienda y los bienes comunes, es que la participación de los actores queda limitada a un rango acotado de tiempo, pretendiendo subsanar en menos de un año problemas estructurales en el tejido social, reparar el daño arquitectónico y constructivo en los conjuntos, y además de conformar y consolidar una estructura organizacional. Existe, por lo tanto, un descalce entre los resultados esperados y el tiempo que efectivamente la comunidad, SERVIU, Entidades Patrocinantes y Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica emplean para estas actividades.[1]

Si bien el proceso de mejoramiento y nivelación hoy en día es necesario, se necesitan nuevos modelos centrados en la administración de los conjuntos habitacionales apoyados en políticas a largo plazo de mantenimiento de la vivienda, conjuntos y barrios.

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Fig. 04 y 05. Obras ejecutadas bajo en Programa de Condominios Sociales. Cambio de techumbre e incorporación de luminaria fotovoltaica. Comuna de Lo Prado. Fuente: Foto de la autora.

 

3. Desafíos y campos de acción
3.1 Hablemos de gestión de la vivienda, y no sólo de mantenimiento.

La primera reflexión gira en torno al significado del concepto de mantenimiento en el contexto habitacional. El mantenimiento hace referencia a las acciones técnicas, ya sea reparar, mejorar o restaurar las condiciones físicas del entorno construido con el fin de asegurar su buen funcionamiento. Sin embargo, en el contexto de la vivienda social y la copropiedad, las actividades asociadas abarcan más allá de las condiciones físicas de la vivienda y se extienden hacia las relaciones sociales entre los habitantes del conjunto y el reflejo de éstas en el entorno construido.

Una manera de abordar esta complejidad es entender el mantenimiento como un proceso continuo, complejo, que es a largo plazo y que involucra un conjunto de acciones y actores. Por lo tanto, se relaciona con el campo de gestión y coordinación. El concepto de gestión habitacional ha sido ampliamente desarrollado en el contexto europeo de la vivienda social, especialmente en el rol de las corporaciones de vivienda con la gestión del stock existente y los barrios que lo conforman. En este contexto, la gestión habitacional ha sido definida como todas las actividades desarrolladas para producir o asignar servicios relativos a la vivienda en el stock existente (Priemus, Dieleman, and Clapham 1999). Siguiendo esta definición las actividades se categorizan en cuatro grupos principales: técnico (mantener, mejorar, reparar), social (comunicación, información, provisión y relación con el cliente), financiero y gestión del arriendo. Además se hace referencia a una subdivisión transversal a estas categorías distinguiendo entre la gestión de actividades del día a día y gestión estratégicas de actividades a largo plazo, con el fin de establecer prioridades en el futuro.

En el contexto latinoamericano de vivienda en propiedad, Dunowicz y Hasse (2009), se refieren al concepto de gestión de la vivienda social en relación al parque habitacional de edificios en Buenos Aires, Argentina. Ellos hacen referencia a la importancia de contar con una gestión administrativa técnicamente idónea, financieramente responsable y administrativamente eficiente con plena y responsable participación de los usuarios en la planificación, mantenimiento y mejoramiento del edificio.

Un primer desafío es incorporar la noción de gestión de vivienda social como un proceso clave y esencial en el ciclo de vida de la vivienda y que al menos debiera considerar los siguientes elementos. Primero, la planificación en el corto y largo plazo de las actividades de mantenimiento, entendida como una manera eficiente y sostenible de administrar los recursos económicos y construidos. No se trata de una intervención puntual como sería la figura de un subsidio, sino de acciones sostenidas en el tiempo que garanticen el buen funcionamiento del conjunto y que estén amparadas bajo una política habitacional de post-ocupación. Segundo, la importancia de la organización interna para el liderazgo y la coordinación entre actores con el fin de integrar tanto a los internos al conjunto (propietarios, arrendatarios, comités de administración) como externos (Estado, municipalidad, constructoras, pymes, contratistas). Finalmente, la importancia del apoyo técnico y asesoría profesional para asegurar que los recursos humanos y económicos sean invertidos eficientemente, especialmente en aquellos contextos que son escasos.

3.2 La gestión de la vivienda como un problema multidimensional: técnico, organizacional y sociocultural.

La gestión de la vivienda como describimos anteriormente, es un proceso que va más allá del entorno construido. Las decisiones técnicas sobre el hábitat están fuertemente condicionadas a la situación personal de las familias en términos financieros y culturales, así como a la capacidad de organización de la comunidad que conforma la copropiedad. De esta forma, es posible referirse a la gestión como un problema multidimensional que considera la dimensión técnica, organizacional y sociocultural. La dimensión técnica refiere a las acciones planificadas, desarrolladas gracias al apoyo profesional, con el fin de asegurar el correcto funcionamiento del edificio. La dimensión organizacional implica la gestión de los recursos humanos y financieros para desarrollar procesos de mantenimiento de manera estratégica y eficiente. Finalmente, la dimensión sociocultural hace referencia a cómo el comportamiento de los habitantes a nivel de familia y comunidad, afecta a las condiciones físicas de la vivienda y el entorno inmediato.

Si bien las dimensiones se pueden reconocer e identificar por separado, se trata de procesos interrelacionados donde aspectos físicos, organizacionales y socioculturales se afectan e influyen constantemente. Ciertas investigaciones han analizado el problema de la acción colectiva en el manejo de la propiedad común (Donoso 2014), y la importancia de la conformación de capital social en procesos exitosos de mantenimiento de bienes comunes (Pérez Alarcón 2009). Asimismo, los aspectos socioculturales impactan en las condiciones del espacio construido. En el caso de allegamiento, los cambios en la estructura familiar se reflejan en patrones de evolución de la vivienda, la cual se transforma de acuerdo a las necesidades de sus ocupantes. Los resultados se reflejan muchas veces en ampliaciones informales en espacios de uso común y espacios públicos. Si bien estudios recientes han incorporado nuevas miradas sobre el allegamiento, entendido ya no como un problema, sino como una manera cultural de hacer familia, aún no ha podido ser incorporado de manera significativa en el diseño de las políticas de vivienda (Tapia, Araos, and Salinas 2012).

Las políticas habitacionales han reconocido dos dimensiones del problema en los subsidios de mejoramiento a través de la gestión técnica y la gestión social. Sin embargo, todavía se tratan de dos elementos que se desarrollan en paralelo con una lógica operativa que busca implementar más que generar cambios a largo plazo. El segundo desafío reside entonces en reconocer la naturaleza de los problemas a través de miradas integrales y así, proponer estrategias capaces de responder en los principales ámbitos de acción.

3.3 Incorporación de nuevos actores en el proceso.

El tercer desafío consiste en la integración de múltiples actores en el proceso de gestión habitacional. El potencial que existe en la acción coordinada entre el Estado, la sociedad, el sector privado es mucho más amplio y variado que la actual participación, restringida a situaciones puntuales bajo los subsidios de mejoramiento. Si bien el Estado debe tener un rol protagónico en las políticas habitacionales, a través del diseño, implementación y supervisión; la sociedad civil, el tercer sector y el ámbito privado pueden ser importante facilitadores y ejecutores de estas políticas.

En el área de la gestión habitacional las organizaciones intermedias tienen un rol significativo en conectar actores, recursos y servicios. En contextos de vulnerabilidad, estas organizaciones son capaces de proveer las relaciones que la comunidad no puede construir por falta de oportunidades. El rol de las organizaciones intermedias ha sido descrito desde su capacidad para validar a las organizaciones comunitarias, construir relaciones entre la comunidad con instituciones y organizaciones locales y globales, proveer de herramientas y conocimientos especializados; y facilitar el acceso a recursos financieros (De Souza Briggs 2003, Lee 1998).

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Fig. 06. Posición del tercer sector entre el Estado, el mercado y organizaciones comunitarias Fuente: Elaboración dela autora en base a Brandsen, van de Donk, and Putters (2005)

 

De esta forma, organizaciones intermedias pueden ser facilitadores entre la sociedad, el sector privado y el Estado. Tienen además, la capacidad de convertirse en actores permanentes en la gestión habitacional, a través de asistencia técnica, apoyando a la comunidad en los procesos de mantención y actuando como catalizadores de futuras prácticas. El rol intermediario de emprendedores sociales u organizaciones sin ánimos de lucro, representa nuevos intereses distintos a la dualidad público-privada. Estas organizaciones son parte del tercer sector, que comprende aquellas organizaciones guiadas por objetivos sociales que no pertenecen a instituciones estatales ni persiguen los fines de lucro en la lógica del libre mercado (ver fig.06).

En el contexto de vivienda en condominio, los copropietarios y arrendatarios tienen un rol clave en la autogestión y administración. Pese a que el tejido social en los condominios más vulnerables se encuentra dañado, es importante reconocer y potenciar el capital social existente. Una oportunidad en esta línea es la experiencia acumulada de pobladores y dirigentes, cuyo conocimiento constituye un potencial de innovación inexplorado en la definición políticas habitacionales y urbanas (Castillo 2010). Asimismo, es necesario impulsar procesos de cambio desde las bases, fortaleciendo un rol profesional de los dirigentes y la comunidad en la gestión habitacional.

4. Conclusiones

La experiencia acumulada del Estado en el mejoramiento de viviendas unifamiliares, condominios sociales y barrios, es un primer paso para comenzar a subsanar los problemas cualitativos en el stock de vivienda social. Sin embargo, junto con políticas de mejoramiento, es necesario introducir nuevos modelos que se preocupen de perpetuar y capitalizar esta inversión técnica y social en los barrios.

Un paso significativo en esta línea es incorporar el concepto de gestión de la vivienda como una manera de abordar la administración y mantenimiento del parque habitacional existente en el tiempo. El desarrollo de la vivienda implica incorporar la planificación en el corto y largo plazo de las actividades de mantenimiento, fortalecer la organización de la comunidad y las copropiedades para coordinar los actores internos y externos a los conjuntos y barrios; y finalmente, contar con apoyo profesional para asegurar un uso eficiente de los recursos. La gestión de la vivienda da cuenta de procesos que van más allá del entorno construido. Es posible referirse a la gestión como un problema multidimensional que considera dimensiones interrelacionadas en el ámbito técnico, organizacional y sociocultural. El objetivo es tener una mirada integral frente al problema y potenciales soluciones.

Asimismo, es necesario introducir nuevos actores en el proceso que, además de apoyar la ejecución de las políticas habitacionales, puedan conformar nuevos nichos de intervención. El rol de las organizaciones intermedias como facilitadores entre el Estado y la comunidad, así como el capital social de dirigentes, constituyen ámbitos poco explorados en el área de vivienda que representan oportunidades en el campo de la gestión habitacional.

[1] Entrevistas a profesionales de MINVU, SERVIU y Entidades Patrocinantes durante Febrero-Marzo 2015.

  1. Brandsen, T., W. van de Donk, and K. Putters. 2005. “Griffins or Chameleons? Hybridity as a Permanent and Inevitable Characteristic of the Third Sector.” International Journal of Public Administration 28 (9-10):749-765.
  2. Camargo, A., and A. Hurtado. 2011. “Vivienda y pobreza: una relación compleja. Marco conceptual y caracterización de Bogotá.” Cuadernos de Vivienda y Urbanismo 4 (8):23.
  3. Castillo, M. J. 2010. “Producción y Gestión Habitacional de los Pobladores. Participación desde abajo en la construcción de la vivienda y barrio en Chile.” Cuadernos Electrónicos N° 6 Derecho a la Vivienda y a la Ciudad (6):30-71.
  4. Castillo, M. J., and R. Forray. 2014. “La vivienda, un problema de acceso al suelo.” ARQ (Santiago):48-57.
    De Souza Briggs, Xavier. 2003. Working the Middle: Roles and Challenges of Intermediaries. The Community Problem-Solving Project @ MIT Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
  5. Donoso, R. 2014. “Instituciones de Propiedad Horizontal y política de vivienda de interés social. Comparando Bogotá y Quito.” IV CONGRESO INTERNACIONAL DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA. “MODELO DE DESARROLLO URBANO Y GENERACIÓN DE PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL”, Quito, Ecuador, 28,29,30 May 2014.
  6. Ducci, María Elena. 1997. “Chile: el lado obscuro de una política de vivienda exitosa.” EURE (Santiago) 23 (69):99-115.
    Dunowicz, Renée, and Rodolfo Hasse. 2009. “Diseño y gestión de la vivienda social.” Revista INVI 20 (54). doi: 10.4067/invi.v20i54.329.
  7. Lee, Y. S. F. 1998. “Intermediary institutions, community organizations, and urban environmental management: the case of three Bangkok slums.” World Development 26 (6):993-1011. doi: 10.1016/S0305-750X(98)00034-5.
    MINVU. 2014. Vivienda Social en Copropiedad. Memoria de Tipologias de Condominios Sociales. Santiago de Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
  8. Moser, C. O. N. 1998. “The asset vulnerability framework: Reassessing urban poverty reduction strategies.” World Development 26 (1):1-19. doi: 10.1016/s0305-750x(97)10015-8.
  9. Pérez Alarcón, Agustín. 2009. “Copropiedad Inmobiliaria. Precariedad y organización: el caso del condominio Quillayes de la comuna de La Florida.” Master, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile.
  10. Priemus, Hugo, Frans Dieleman, and David Clapham. 1999. “Current developments in social housing management.” Netherlands journal of housing and the built environment 14 (3):211-223. doi: 10.1007/BF02496678.
  11. Rodriguez, A., and A. Sugranyes. 2005. “El problema de vivienda de los “con techo”.” In Los con techo. Un desafío para la política de vivienda social, edited by A. Rodriguez and A. Sugranyes. Providencia, Santiago de Chile: Ediciones SUR.
  12. Tapia, R., C. Araos, and C. Salinas. 2012. “Condominios familiares. Una alternativa de solución residencial para las familias allegadas en lotes tipo 9×18.” In Propuestas para Chile 2012, edited by Pontificia Universidad Católica de Chile Centro de Políticas Públicas UC, 101-138. Santiago.