NO EN MÍ JARDÍN TRASERO por Hector Vásquez

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Las siglas inglesas que aluden al síndrome «NIMBY» (Not In My Back Yard /No en mi patio trasero), resume la discusión que vendrá con las políticas de inclusión social que ineludiblemente deberán ser implementadas en nuestras ciudades medias y mayores. Los analistas internacionales definen los programas de vivienda inclusiva como “regulaciones del uso del suelo que requieren a los desarrolladores inmobiliarios residenciales privados que reserven un pequeño porcentaje de sus unidades, por lo general entre el 10 y el 20 por ciento, para destinarlo a familias que no pueden adquirir su vivienda  en el mercado abierto”[1], en otras palabras consiste en una cuota de vivienda asequible para estratos sociales vulnerables, por debajo de los valores de mercado, destinada a ser emplazada en lugares donde de otra manera sería imposible su existencia. Los expertos urbanos internacionales coinciden en que estos procesos se encuentran evolucionando en el mundo entero, desde su inicio en los suburbios (la periferia), hacia los centros urbanos consolidados de las ciudades (Fig. 1 y 2).

Fig. 1: La Costa Paloma, Carlsbad California. Ejemplo de inclusionary housing, iniciativas incrustadas en desarrollos inmobiliarios de élites en suburbios norteamericanos. (Fotografías Nico Calavita).


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Fig.2: Vivienda inclusiva de poca altura, construida con financiamiento público y fondos de vivienda asequible en Vancouver (Canadá) y San Francisco (EEUU). Evolución de la vivienda inclusiva hacia los centros urbanos consolidados. (Fotografías: Nico Calavita).

 

El concepto acuñado se hace difícil comprender en nuestro país, partiendo por el hecho de que nuestra realidad urbana es muy distinta al de ciudades de economías más desarrolladas donde se aprecia la evolución antes descrita (norteamericana y europea). Particularmente en Chile, se hace aún más difícil debido a nuestra casi nula experiencia en temas de inclusión social urbana a través de programas de “vivienda inclusiva”.

La mayoría de los defensores de los programas de vivienda inclusiva, se suscriben al reconocimiento de que un Estado benevolente puede ser un agente positivo para la obtención de equidad social (Marcuse, 1986)[2]. La vivienda de inclusión se posiciona como una herramienta adecuada, que a través de medidas gubernamentales puede lograr una mayor oferta, pero más importante aún tiene la capacidad de producir una distribución más equitativa de las viviendas para estratos de bajos ingresos dentro de las ciudades. Este tema es determinante para la realidad latinoamericana, y en particular la chilena, donde la política habitacional ha generado grandes y extensas áreas de estratos populares, socialmente homogéneos, áreas hoy en día incubadoras de problemáticas urbanas de segunda generación asociadas a procesos de guetización[3].

La vivienda inclusiva ha surgido en el mundo entero como consecuencia de un contexto económico adverso. Por ejemplo en California, EEUU, surgen como reacción frente a la ausencia de políticas de vivienda económica imperantes durante el gobierno de Reagan, estrategia orientada a reducir el déficit  financiero generado por la crisis económica[4]. Así es como en este país, enclave del libre mercado, se comenzaron a masificar las herramientas de gestión urbana donde existían cuotas de vivienda asequible orientadas a contrarrestar el impacto social de una política adversa. Estos mecanismos de gestión urbana se focalizan hacia compensaciones e incentivos financieros como subsidios directos, bonos de densidad, exención de pagos o aplazamientos, además de tramitaciones rápidas orientadas a reducir los costos de desarrollo de proyectos.

La política de vivienda de Chile, exitosa en el ámbito cuantitativo, ha generado una deuda importante en el ámbito cualitativo. Nuestro país por años ignoró el problema de la segregación urbana, a partir del año 2006 aparece el tema citado en el ámbito discursivo gubernamental, y sólo a partir de la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en el año 2013 (PNDU), el concepto evoluciona hacia acciones más consistentes y concretas.

Al realizar un rápido análisis sobre la vivienda inclusiva en nuestro país, sólo podemos exponer algunas excepciones, que por lo demás confirman la regla, aquellas surgieron desde el Estado, inmersas en los denominados Proyectos Urbanos Integrales desarrollados en la década de los 90s y principios del 2000. Tales ejercicios se podrían identificar como singulares prototipos de inclusividad urbana. Una de esas excepciones surge en el año 2003, durante el desarrollo del proyecto urbano de La Chimba en la ciudad de Antofagasta gestionado directamente por el MINVU. En este caso la vivienda inclusiva nace como una imperativa reacción frente a la acción del mercado inmobiliario local, en esta ocasión se hizo necesario intervenir con cuotas de vivienda social que fueron incorporadas en los desarrollos inmobiliarios privados. Es interesante reconocer que el modelo aplicado en el año 2003, coincide exactamente con lo que hoy se conoce en el mundo entero con el concepto de “vivienda inclusiva” (Fig. 3).

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Fig. 3: Vivienda inclusiva aplicada en Chile (2003). Iniciativa actúa en base al incentivo “valor de suelo”. Proyecto urbano de La Chimba en la ciudad de Antofagasta, gestionado directamente por el Estado y ejecutada en desarrollos habitacionales privados. (Fotografías Héctor Vásquez).

 

Países latinoamericanos como Brasil y Colombia han evolucionado de manera notable en la gestión de políticas de inclusividad urbana, actualmente, éstos son observados por el mundo entero, y la pregunta que naturalmente surge, ¿qué pasó con Chile?

Quizás el caso de nuestro país se explica parcialmente por la falta de conciencia urbana de la sociedad, en el sentido de entender la ciudad como obra de todos, con los deberes y derechos que implica aquello. No hay que olvidar tampoco que los años de dictadura dejaron huella, a tal extremo que hicieron ver ciertos aspectos como normales, siendo fenómenos urbanos reconocidamente perversos. Así fue como en Chile se ejecutaron las denominadas “cirugías urbanas”, o erradicaciones de poblaciones populares incrustadas en áreas urbanas de estratos sociales altos, relocalizándolas en las periferias urbanas, zonas que finalmente se constituyeron en áreas socialmente estigmatizadas. Fue de esa manera, como en los sectores sur y poniente de la ciudad de Santiago se consolidaron con el tiempo incluso nuevas comunas como La Pintana y Cerro Navia.

Otras circunstancias nos abren una ventana, la periferia urbana popular de nuestras grandes ciudades, vive procesos de gentrificación[5] o elitización, aquellos cambios constatan incipientes procesos de ruptura de patrones urbanos estructurales. Sin embargo, la herramienta opuesta, lleva estratos  populares  a los centros urbanos, siendo una oportunidad que sólo hoy comenzamos a vislumbrar como factible mediante la vivienda inclusiva en áreas urbanas consolidadas.

Chile es un país en extremo “legalista”, donde por lo mismo se hace difícil innovar en mecanismos de gestión social del suelo, debido entre otros a la inexistencia de orientaciones por parte del Estado relacionadas con la problemática, y a una legislación focalizada en un tipo de Estado exclusivamente subsidiario, y extraordinariamente defensor del concepto de propiedad privada. Sobre el tema, es posible indagar múltiples causales, sin embargo, es factible concluir que el mayor obstáculo se relaciona a que toda gestión social de valoración del suelo se entiende como una apropiación de derechos adquiridos por los privados al comprar la tierra. Un buen ejemplo que describe la situación es que en Chile la planificación urbana se entiende como un acto que “limita” los derechos de los propietarios dueños del suelo, jamás se relaciona esa situación con su antípoda, donde se entiende que es la acción de la comunidad la que otorga tales derechos. Este concepto se resume simplemente en diferenciar entre el derecho de propiedad, y el derecho a edificar sobre el suelo.

Una fórmula singularmente efectiva de trabajar en base a la diferenciación de los conceptos antes citados, ha sido demostrada por urbanistas brasileños. La evolución del concepto ha llegado a generar instrumentos en que los derechos de edificar son transados en operaciones bursátiles donde la venta de los mismos factibiliza la ejecución de infraestructura urbana (CEPACs; Sandroni)[6]. En nuestro país, el Estado ejecuta las infraestructuras urbanas y “regala” la  valoración o aumento de plusvalía del suelo en su entorno, traducido entre otras cosas en norma urbana.

La vivienda inclusiva no es otra cosa que la generación de cuotas de vivienda económica que deben ser asumidas por los inmobiliarios privados, esta fórmula en muchos países del mundo es comprendida como una manera de rescatar parte del incremento del valor del suelo resultado de los esfuerzos de la sociedad, y por lo tanto no imputables a los propietarios del suelo[7]. Este argumento faculta al Estado a aplicar impuestos por mejoras en gran parte de las legislaturas urbanas de Latinoamérica, destacándose entre ellos por su avance e importancia  la Ley 388 del Estado Colombiano, que  junto con la Ley 10.257 que se denominó “Estatuto de la Ciudad” en el caso brasileño, han sido determinantes en sus países.

En Chile, si bien algo ha existido de aquello, la valoración de los terrenos fruto de la acción del Estado, a través de la ejecución de obras urbanas, se entiende y asume como plusvalía entregada gratuitamente al privado. La lógica del pensamiento urbano asociada a un criterio más neoliberal se inclina por indicar que la captura en Chile se realiza través de los impuestos territoriales, sin embargo en la realidad hablar de esa vía como fórmula de retorno de los beneficios hacia el Estado, es no entender el problema. La lógica del bien común autoriza al Estado a generar instrumentos que capturen la valorización del suelo urbano, la pregunta es ¿cómo?

En Chile el Estado aún mantiene bajo su tutela dos variables que son privilegio irrefutable del mismo, la potestad de la planificación urbana y la de la ejecución de grandes infraestructuras que edifican las ciudades, estas últimas son las que generalmente tienen la capacidad de gatillar cambios urbanos estructurales. Idealmente es el Estado el que debiese definir el lugar y el momento en que se generan las plusvalías urbanas, obteniendo así el beneficio de las mismas. Así es como las capturas de plusvalías motivadas por los cambios de límites urbanos, donde el suelo rural multiplica su valor por el cambio de una línea en un plano, dejarían de ser tema de especuladores inmobiliarios y pasaría a ser un tema de financiamiento urbano. En Chile y en general en Latinoamérica, es costumbre que el Estado se vea obligado a realizar una obra de infraestructura en un determinado lugar y momento, debido al resultado de una planificación inexistente. A cambio de aquello, se debiese hacer competir a los propietarios, inmobiliarios y a los inversionistas por los aportes y decisiones ejecutadas por el Gobierno. Es así como el éste, debiese dar el salto cualitativo desde la planificación hacia la gestión urbana, capturando de esa manera las plusvalías en beneficio de las mismas ciudades y de sus habitantes.

En un futuro próximo los programas de vivienda inclusiva serán la primera fórmula de rescate social de la valoración del suelo urbano, y éstos serán probablemente el foco de la discusión y acarrearán diversidad de opiniones. La primera, y más notoria, la de los estratos históricamente privilegiados con la porción de ciudad que asume como privativa de élite económica de nuestra sociedad, la ciudad equipada, la ciudad del primer mundo. En este caso, la discusión será probablemente el surgimiento del síndrome NIMBY[8] (no en mi patio trasero), donde probablemente una oposición organizada de aquellos sectores sociales, habituados a vivir en el área urbana de alto estándar, añadirá costosos retrasos a los proyectos inclusivos, pudiendo llegar a impedir su ejecución. La consigna “no en mi jardín trasero”, es el discurso recurrente de los vecinos circunstanciales de los programas de viviendas inclusivas.

Sin embargo, también existirá una segunda arista, quizás menos obvia pero tal vez mucho más interceptora frente a estas nuevas políticas urbanas inclusivas, donde se levantarán cuestionamientos desde los mismos estratos beneficiados con las políticas, ya que no todo será perfecto en las primeras gestiones de inclusión urbana, los “programas piloto”. Es acá donde la crítica por la búsqueda de lo perfecto, o el “fuego amigo”, podrían llegar a hacer naufragar estas iniciativas, al elevar tempranamente las válidas aspiraciones en términos de “óptimo diseño” de los estratos postergados por el mercado inmobiliario.

Una lectura de largo plazo para este tipo de políticas urbanas requiere tomar en cuenta que las mismas cumplen la misión de beneficiar a la sociedad en su conjunto, y con ello a las relaciones de convivencia democrática a las que deben aspirar las ciudades chilenas. Una política urbana que continúe actuando basada sólo en las leyes del mercado inmobiliario segmentará aun más nuestras ciudades, poniendo en peligro la gobernanza de las mismas y finalmente el “contrato social”.

ACERCA DEL AUTOR

Héctor Vásquez Gaete

Arquitecto, Universidad de Chile, 1991. Diplomado en Asentamientos Humanos de la misma Universidad, 2002. Magíster en Desarrollo Urbano de la Pontificia Universidad Católica de Chile, 2009. En la actualidad trabaja en el departamento de planificación y norma de la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. Sus estudios y publicaciones se enfocan hacia temas de segregación residencial socioeconómica y proyectos urbanos como herramientas de integración social.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] Nico Calavita, Alan Mallach, “Vivienda inclusiva, incentivos y recaptura del valor del suelo”. Políticas de suelo urbano: Perspectivas internacionales para América Latina [editado por] Martim O. Smolka y Laura Mullahy. © 2013 Lincoln Institute of Land Policy

[2] Marcuse, P. (1986). Housing Policy and the Myth of the Benevolent State (and Afterward). Critical Perspectives on Housing. R. G. Bratt, C. Hartman and A. Meyerson. Philadelphia: Temple University.

[3] Proceso de  desintegración  social  asociado a  fenómenos de segregación social urbana,  “exclusión social”. Refieren al tema autores como Katzman, R. (2001), Seducidos y  abandonados: El aislamiento social  de los pobres urbanos; y  Salcedo, R. (2007) Gated communities and the poor: Functional and symbolic integration in a context of aggressive capitalist colonization. Housing Policy debates, Volume 18, Nº3.

[4] Primera crisis del petróleo gatillada por la decisión de la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo de reducir  las exportaciones del crudo.  El aumento del precio, unido a la gran dependencia que tenía el mundo industrializado del petróleo, provocó un fuerte efecto inflacionista y una reducción de la actividad económica. En Estados Unidos, la crisis provocó que las condiciones de vida se volvieran adversas para los desempleados, los grupos sociales marginados.

[5] Este artículo asume como interpretación del concepto gentrificación a la acepción “elitización” de un barrio o área urbana.  Ruth Glass (1964) hablaba de gentrificación, término que proviene  de “gentry” o clase alta de la Inglaterra victoriana, queriendo decir originalmente “elitización” de un área, pero cuando  describe el fenómeno enfatiza sobre el tema de la expulsión de los residentes antiguos (Brain,I; Sabatini, F.(2008).

[6] Los Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPACs) como Instrumento para el financiamiento del Desarrollo Urbano.  Sandroni, P. En Instrumentos  Notables de políticas de suelo en América Latina. Editado por Smolka, M. y Furtado, F.  © 2014 Lincoln Institute of Land Policy

[7] Antecedentes,  información y análisis sobre  la “vivienda inclusiva” en Norte  América (EEUU y Canadá),  y  cinco casos europeos (Reino Unido, Irlanda, Francia,  España e Italia).  Además  de vistas generales del tema  en Sudáfrica, Israel, India, Nueva Zelanda, Colombia y Malasia. Se puede   encontrar  en “ Inclusionary  Housing in  International Perspective:  Affordable housing, social inclusion, and land value recapture”. Calavita, N.; Mallach, A. © 2010 Lincoln Institute of Land Policy

[8] Desde  inicios de  los años setenta  se empieza a extender lo que los sociólogos llaman el síndrome NIMBY, que es el acrónimo de la expresión inglesa not in my back yard (“no en mi patio trasero”). El concepto responde en teoría a planteamientos no exentos de insolidaridad, ya que la oposición de los ciudadanos no se produce ante la verdadera esencia del problema, sino porque este les afecta directamente.