La Segregación Social en la Ciudad
La segregación social urbana, hoy en día, es una de las principales características de las ciudades chilenas y latinoamericanas. En ellas, podemos encontrar sectores residenciales completamente equipados y bien conectados para grupos de altos ingresos, en desmedro de grupos más pobres que ocupan áreas excluidas, mal conectadas y con viviendas precarias o de mala calidad, alejando a la población de las oportunidades que ofrecen las ciudades (CEPAL, 2007).
Según Kaztman la segregación se “refiere al proceso por el cual la población de las ciudades se va localizando en espacios de composición social homogénea”, (2001:78). A partir de esta definición, se ponen en relación dos factores aparentemente esenciales de la segregación, la localización y la homogeneidad social. La definición de Sabatini, Cáceres y Cerda (2001) confirman la presencia de estos factores: “La segregación residencial puede definirse, en términos generales, como el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social” (2001:27). En este sentido, la segregación social urbana se transforma en un problema cuando el espacio de éste se vuelve homogéneo en pobreza a gran escala, generando menos oportunidades de desarrollo, integración y movilidad social a los habitantes.
Para entender mejor el fenómeno, es necesario indagar en las causas y efectos. Sabatini et al. (2001), plantean que la segregación residencial responde a fenómenos sociales complejos como la diferenciación social o la reafirmación de identidades. Desde la dimensión espacial, las causas estarían relacionadas casi exclusivamente con criterios económicos ligados a los mercados del suelo, donde la segregación generada por este mercado, puede ser mayor que las preferencias de localización segregada de los grupos que pueden optar como por aquellos que no tienen opción de elegir. Entre otras causas, pueden estar las de tipo político-administrativo como la inequidad entre comunas, dada la fragmentación administrativa existente en las ciudades metropolitanas. Por ejemplo, en el año 2001, la brecha entre la comuna de Santiago y la de La Pintana, en términos de ingresos y gastos era de 10 veces mayor, lo que genera la existencia de “comunas ricas” y “comunas pobres” (Rodríguez y Winchester, 2001).
Los efectos se manifiestan en dos ámbitos, el social y el urbano. En el ámbito social, se produce una desintegración dada por la distancia entre grupos sociales y la sensación de “estar fuera” de la sociedad, lo que puede originar efectos extremos como la exclusión o generar una serie de problemáticas y carencias sociales, asociadas a los aspectos más fundamentales de la vida y el desarrollo de las familias generando, por ejemplo, microtráfico de drogas, delincuencia, inseguridad en los espacios públicos, deserción escolar, desempleo juvenil, embarazo adolescente y violencia intrafamiliar, entre otros. Todo esto va dando origen a grandes áreas estigmatizadas y con bajísimos niveles de organización y participación (Rodríguez y Winchester, 2001). Estudios de Wormald, Flores, Sabatini, Trebilcock y Rasse (2012), indagan sobre la proximidad espacial y contacto social entre personas de distinto nivel socioeconómico. Entre sus hipótesis, plantean que una sociedad con más contacto entre grupos distintos tendería a ser más cohesiva, o al menos generar las oportunidades para construir confianzas, capital social y así avanzar hacia una sociedad desarrollada. Reconocen que las comunidades tienen poca experiencia en relación a otros de distinta condición socioeconómica y que actualmente la experiencia de heterogeneidad tiende a darse en espacios públicos normados, lo que podría generar incomodidad en el contacto e incluso conflicto, predominando la actitud de indiferencia hacia un “otro” desconocido, producto generalmente de un imaginario al que los grupos de mayores ingresos asocian con el “flaite”. Es precisamente en el espacio urbano público, donde la intervención del estado puede estimular oportunidades de contacto e integración.
Según algunos autores actualmente las condiciones están dadas para un mayor contacto social. Para Sabatini et al. (2001), la segregación residencial está disminuyendo producto de la modificación de los patrones de segregación o reducción de las escalas de segregación residencial, dada por la ocupación de zonas populares de la ciudad, por parte de grupos socioeconómicos altos y medios altos, lo que constituiría una oportunidad para la integración a partir de la cercanía en un territorio común.
Las distancias entre grupos disímiles, en algunos casos se han acortado, sin embargo, parece ser que esta proximidad no es sinónimo de integración plena. Las relaciones más cercanas se dan en una dimensión funcional de patronazgo dado los servicios que ofrecen los pobladores humildes de la periferia en tareas de jardinería y servicios domésticos (Salcedo y Torres, 2004). La existencia de la vida cotidiana en espacios paralelos, es decir, en una forma distinta y desigual de relacionarse con la ciudad, parece uno de los hechos relevantes de esta “integración” que reduce las posibilidades de encuentro. Según Márquez (2003), “La relación con el otro, el más pobre o el que habita los extramuros del condominio, se construye esporádicamente, ya sea desde la relación de servicios (las nanas, los jardineros, los maestros) o la caridad, una caridad mediatizada por el colegio” (2003:8).
La cercanía entre grupos distintos constituye una oportunidad para estimular la integración, siendo los bienes urbanos públicos, tales como plazas, parques y calles el soporte físico para que esto ocurra.
Por otro lado, el ámbito urbano de integración se refiere a la equidad, es decir, el acceso a bienes de la ciudad, entre ellos equipamientos, distinto tipos de servicios, conectividad, transporte y espacios públicos. Dicho de otro modo, es la relación cotidiana de los individuos con la ciudad y la posibilidad de acceder a una mejor calidad de vida urbana. En este sentido, para Jirón (2009) la desigualdad urbana se ha reducido al de la segregación residencial, ignorando que la desigualdad puede manifestarse en otras dimensiones tales como el acceso a la salud, a la educación, al empleo, al ocio, y al transporte, es decir, en dimensiones más cotidianas de la vida de la población, afecta su felicidad o genera infelicidad. “La construcción de autopistas urbanas de alta velocidad promueve los privilegios para ciertos grupos con acceso a automóviles, mientras se definen sistemas de transporte público, siendo éstos de mala calidad para que los usen otros grupos” (Jirón 2010: 117).
Por lo tanto, la integración social urbana es la percepción de pertenencia y acceso en igualdad de condiciones (o equitativamente) a los beneficios y oportunidades que entrega la ciudad como hábitat, además de la posibilidad de acceder e interactuar con otros distintos, en lugares compartidos que pueden llegar a ser comunes y propios.
En este sentido, ¿Qué están proponiendo las políticas públicas para promover la integración social?
Políticas de Desarrollo Urbano e Integración Social: Una Tarea Pendiente
Si bien existe un acuerdo generalizado sobre la necesidad de abordar la segregación en las ciudades, las políticas públicas actuales no han abordado de lleno este fenómeno. La Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), en general y algunos programas de regeneración de barrios y mejoramiento urbano, en particular, han intentado aproximarse al problema.
La PNDU [1] propone una serie de 4 ámbitos temáticos o directrices que buscan guiar el desarrollo de las ciudades chilenas: Integración social / Desarrollo económico / Equilibrio ambiental / Identidad y patrimonio. El ámbito de la integración social aparece como primera relevancia, asumiendo que gran parte de las ciudades en Chile presentan desigualdad urbana y segregación social, dañando la competitividad y sustentabilidad de las ciudades. La nueva política promueve que las ciudades sean lugares inclusivos donde las personas se sientan incorporadas al desarrollo y a los beneficios de la ciudad, dados por el “acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento. Este objetivo debe ser prioridad nacional” (MINVU 2014: 23).
En suma la política declara, por un lado, la importancia de reducir las escalas de segregación residencial acercando e integrando en el territorio a diferentes clases sociales, y por otro, promover la equidad urbana garantizando el acceso a bienes urbanos a los distintos grupos señalando que se debe “fomentar un diseño urbano y una arquitectura de edificaciones públicas de calidad en todas las áreas de la ciudad, especialmente en los lugares de mayor vulnerabilidad social” (MINVU 2014:30).
En este sentido el MINVU ha demostrado avances importantes en la instalación de políticas de regeneración y mejoramiento urbano. Hasta hace poco tiempo, el foco y principal objetivo del ministerio estaba únicamente puesto en la reducción del déficit habitacional: construcción de viviendas sociales a través de subsidios con participación del sector privado. Sin embargo programas como el de “Pavimentos Participativos”, el mejoramiento de “Condominios Sociales” y el programa “Quiero mi Barrio” se han enfocado en la recuperación de espacios públicos y comunitarios, intentando mejorar de manera integral conjuntos de viviendas mayoritariamente gestionadas por el propio MINVU y que no cuentan con la calidad constructiva ni la preocupación, por la localización y equipamientos de los actuales conjuntos.
El caso del Programa de Recuperación de Barrios, “Quiero mi Barrio”, es significativo: desde el año 2006, se han mejorado más de 300 barrios a lo largo del país y esperando llegar a más de 500 al año 2018. La regeneración de barrios ubicados en su mayoría en las periferias urbanas de áreas metropolitanas y ciudades intermedias, se enfoca en conjuntos residenciales con serios déficit de accesibilidad, áreas verdes y acceso a equipamientos y servicios. La intervención se considera tanto desde una dimensión urbana, como también social a través de procesos participativos. El programa ha avanzado en equidad, proveyendo y dando acceso a equipamientos, servicios, áreas verdes y principalmente espacios públicos de buena calidad a los sectores más desprovistos de las ciudades.
La selección de los barrios a recuperar se realiza a través de procesos concursables. Los municipios postulan barrios que pertenecen a “zonas prioritarias” de intervención definidas previamente por el MINVU. Estas “zonas prioritarias” están emplazadas en áreas urbanas de vulnerabilidad definidas en base a indicadores de deterioro urbano y vulnerabilidad social, por lo que los barrios a intervenir debiesen corresponder a los sectores más deteriorados y empobrecidos de las ciudades, con el objeto de superar brechas de acceso a bienes urbanos.
Con todo, ¿de qué forma las políticas recientes de regeneración urbana están promoviendo la integración real a través de la cercanía entre grupos sociales distintos y no sólo a través de la equidad en el acceso a bienes urbanos?, ¿cómo las “zonas prioritarias” del programa “Quiero mi Barrio”, zonas sólo de pobres, estimulan esta integración social real generando espacios públicos de integración?
El plan “Chile Área Verde”[2] , otra iniciativa del MINVU busca avanzar en equidad construyendo más de 30 parques urbanos en distintas ciudades de Chile, buena parte ubicados en periferias altamente segregadas, repletas de viviendas sociales constituyéndose, probablemente, en nuevos espacios públicos para pobres.
Evidentemente hay un avance significativo y necesario en equidad urbana, pero tal vez falte comenzar a tomar en cuenta a los programas de regeneración como una oportunidad de integración, aprovechando aquellos territorios donde naturalmente se da la cercanía entre grupos socioeconómicos distintos, estimulando una integración física y cotidiana en encuentro con un “otro” distinto. A la existencia de “zonas prioritarias” podríamos agregar “zonas de integración” que también consideren inversión del estado.